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推进烟草专卖体制下的行政审批改革
烟草行业全面深化改革系列研究文章之六
霍晨
日期: 2017年12月14日 来源: 东方烟草报

一鸣制图

  深化行政审批制度改革,是党中央、国务院作出的重大决策部署,也是烟草行业全面深化改革的重要任务。党的十九大报告明确了今后一个时期深化行政体制改革的方向和重点任务。为探讨如何持续深入推进行政审批改革,本文结合行业特点和改革现状,初步归纳梳理了烟草行业行政审批改革相关问题和几点建议。

  烟草行业行政审批改革的意义

  深化行政审批改革是烟草行业认真贯彻党中央、国务院决策部署,加快转变政府职能,推进简政放权,坚持依法行政的迫切需要。改革行政审批制度,是转变政府职能、改革行政体制的重点任务,是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,也是全面深化改革的内在要求。党的十八届三中全会明确提出“进一步简政放权,深化行政审批制度改革”,2015年国务院下发《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》。烟草行业必须按照中央部署,坚定不移深化行政审批制度改革,使这一关系全局的改革扎实推进并取得实效。

  深化行政审批改革是维护烟草专卖制度的迫切需要。烟草专卖制度是国家依法确定的重要制度,是行业发展的制度基础和体制保障。《烟草专卖法》明确规定,“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理,并实行烟草专卖许可证制度”。行政审批作为烟草专卖许可证管理的重要方式,是国家实施专卖管理的集中体现,占据着特殊重要的法律地位。行政审批工作维系着专卖体制的根基,不仅是提升服务能力、维护行业良好形象的客观需要,更是行业建设法治烟草、维护法律权威、防控行政管理风险、巩固烟草专卖制度的必然要求。

  深化行政审批改革是实现烟草行业治理体系和治理能力现代化的迫切需要。行政管理方式是烟草行业的基本治理方式,改革行政审批制度,是行业推进治理体系和治理能力现代化的必然要求。推进行政审批改革,有利于烟草专卖制度优势更好地转化为行业治理效能,有利于进一步克服人治管理弊端,迈向现代法治烟草,有利于形成系统完备、科学规范运行的行政管理制度体系,进一步促进行业治理的制度化、规范化、程序化。

  深化行政审批改革是烟草行业规范权力运行,树立法治烟草形象的迫切需要。严格规范是烟草行业持续健康发展的生命线。深化行政审批改革,旨在依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力,使权力在法治轨道上正确行使,防止权力任意扩张滥用,做到“有权必有责、用权受监督、违法要追究”,有利于树立行业法治烟草良好形象。

  深化行政审批改革是烟草行业全面从严治党的迫切需要。目前,烟草行业党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂,滋生腐败的土壤依然存在。深化行政审批改革,能够有效规制权力、剥离利益、理顺监管,有利于压缩权力“寻租”空间,减少自由裁量,加强群众监督,有效遏制腐败,推动全面从严治党。

  烟草行业行政审批改革取得明显成效

  党的十八大以来,烟草行业认真落实党中央、国务院决策部署,不断深化行政审批制度改革,取得了明显成效。

  主动放权,建立权力清单制度。

  《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》下发以来,国家烟草专卖局高度重视,加大审批取消下放力度。2013年共取消行政审批事项5项,2014年继续取消行政审批事项2项。目前,行业共有行政审批事项13项(含涉密1项),累计缩减了三分之一,12项可公开的行政审批事项全部为行政许可事项。国家局已公布了12项行政审批事项的目录清单,按照“受理机关+审批机关”的不同层级进行了细分。各级烟草专卖局也先后根据12项行政审批事项的目录清单,按照“谁审批、谁负责”和“权责一致”的原则,全面厘清各自承担事项的权限边界,走好了规范和改进行政审批工作的第一步。

  结合实际,全面梳理内部管理事项。

  改革中,国家局下决心建立行业内部管理事项权力清单。经过各部门自查、各部门复查、分管局领导审查、国家局办公会议审定4轮梳理,层层压减之后,国家局内部管理事项已由132项缩减到目前的89项,清单目录已编制完成并印发全行业。对未列入清单的事项,国家局不再作为行业内部管理事项。省级局也相继进行了内部管理事项的梳理、确认、整合、下放工作。伴随着烟草行业的改革发展,行业内部管理职能仍在不断调整变化中。

  建章立制,制定审批事项管理的规范性文件。

  国家局印发了规范和改进行政审批有关工作实施方案,对烟草行业保留的12项行政审批事项,提出了实现“一口受理、限时办结、规范办理、透明办理、网上办理”的总体要求,制定了一系列规范性文件,包括12项行政审批事项的管理办法、办事指南、服务规范、行政审批文书等,以及用于规范内部审批的审查工作细则等。烟草行业审批改革工作在引入标准控制和刚性约束机制方面迈出了重要一步。

  推进实施,规范行政审批行为。

  烟草行业各级局根据自身承担行政审批事项数目和申请数量的多少,以不同形式设立了实体性服务窗口,用来统一受理审批申请。2015年国家局建立了政务服务大厅,提供一站式审批服务,把过去分散在各个司局的行政审批事项集中起来。各省级局也统一搭建了全省网上办理平台,纳入了省、市、县三级许可证审批,实现以省为单位的审批事项信息化集成和资源共享。2017年国家局印发《烟草行业“互联网+政务服务”工作方案》,进一步要求构建和完善政务服务平台、机制,优化服务流程,创新服务方式,推进数据共享,推行公开透明服务,切实提高行业政务服务质量和实效。

  需要明确的几个问题

  坚持完善行政管理法定的基础性作用。

  首先,行政审批必须坚持依法原则。烟草行业行政审批权力清单具备明确的法律标准,深化行政审批改革必须坚持这个法定前提。其次,烟草产品和烟草行业的特殊性决定了行政化治理是一种必然现实。

  着眼于行政审批改革的实效性。

  要把改革的精神和举措形成体制、机制和制度方面的架构性安排,形成审批和管理工作的可持续改进。对行政审批改革和事项进行绩效管理,建立完善配套的责任管理体系和工作运行机制,不断增强考评的针对性、可比性、合理性、准确性和可操作性。

  以系统性思维推进行政审批改革各项工作。

  必须把行政审批改革置于我国行政体制改革的进程中加以落实。要抓好顶层设计,优化职能设置,健全审批权责体系,改进权力运行制约机制,切实增强审批工作格局的整体性、系统性和协调性。职能部门要树立正确的公权观念,增强改革的大局意识。

  统筹部署,明确权责,突出行政审批改革工作重心。

  烟草行业行政审批改革涉及国家局、省级局、地市级局和县级局四级烟草专卖行政主管部门,应进一步重心下移,加大对地市级局、县级局行政审批改革工作的重视程度。国家局和省级局内部管理事项改革的任务将更为突出,尽管内部审批不归属于行政许可范畴,但抓好内部管理事项改革是行业结合实际落实中央行政审批改革精神实质的深入和延伸。

  目前存在的一些问题

  思想认识还不够到位。行业某些领域在“权力本位”“局部利益”“形式主义”等思想观念的影响下,改革的动力受到了制约,改革的效果打了折扣。

  内部管理事项改革尚需持续深入。内部管理事项在具体实施中,还存在法规依据不够清晰,程序不规范、不严格等问题。内部管理项目的权限、范围、条件、程序、时限等也亟待进一步梳理厘清。

  审改中权力边界问题还存在难点,包括与市场的权力边界问题、与企业的权力边界问题等。

  相关建议

  领导带头,强化改革执行力。

  深化改革需要突破旧的文化观念束缚、机制障碍,特别是利益的“雷区”。在这场“自我革命”中,要切实增强领导力。各级主要领导要亲自披挂上阵,抓实效、抓作风,层层传导压力,一个问题一个问题地解决,一个步骤一个步骤地推进,着力解决“推不动”和“不推动”等问题。

  坚持问题导向,渐进式推进改革进程。

  由于行政审批制度改革的政策性、专业性强,涉及面广,如果把庞大、繁杂的改革工程单纯聚焦于行政审批改革,势必会影响改革整体的协调性和最终效果。行政审批改革不可能一蹴而就,要从全局上考虑问题,综合考量各方面的利弊,权衡各方面的得失,审慎稳重逐步进行。进一步坚持问题导向,针对“拖拉低效”“随意性强”“知情权缺失”“信息化滞后”“监管不力”等问题,倒推改革策略、改革路径、改革方法。进一步坚持公众导向,注重调查和专项研究,注重从基层中梳理总结行政审批改革中存在的问题和关键点。让审批工作的参与者和相关方融入改革具体措施制定当中,有效增进改革的针对性和可操作性。

  以法治思维推进行政审批改革。

  依法行政不仅是烟草行业行政审批改革的目标,也是推进行政审批改革的方式和方法。改革要在烟草专卖法律法规体系的轨道内进行,改革的各项任务、举措都应以促进行业生产经营更加规范有序为标准,以更好地履行法律和国家赋予的职能为前提,让审批权走进法律制度的“笼子”里,切实把内部运转和决策机制的规范建立起来,进一步明确议事决策用权规则,改进文件会签工作,完善裁量标准;必须通过制度供给、制度导向、制度创新来解决改革过程中可能出现的一些制度空白、制度缺陷、制度冲突;加强决策监督,紧紧盯住重点领域和关键环节,抓好事中事后监管,建立健全监管责任体系,强化部门监管责任,防止监管不力、失位缺位,严厉打击腐败问题。

  切实加强作风建设。

  烟草行业各单位、各部门要借深化改革之机,进一步扭转不良制度惯性和行为习惯,积极创建由监管型向服务型职能转变的新机制。坚决反对“门难进、脸难看、事难办”的衙门作风,坚决摒弃完全凭主观意愿办事的“游击作风”,大力弘扬敬业精神、务实精神、创新精神、奉献精神,强化政治意识、责任意识、服务意识、效率意识,为行政审批改革营造浓厚的文化氛围。要完善激励和问责机制,强化过程监督和痕迹管理,为作风建设常态化提供制度保障。

  本文执笔:国家局烟草经济研究所  霍晨

 
 
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